Loi SRU : des centaines de cancres malgré une bonne loi - Palmarès 2014-2016

Régulièrement attaqué depuis son adoption en 2000, l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) a permis en 15 ans d’encourager ou imposer la production de logements sociaux dans les communes qui en comptaient le moins. Entre 2014 et 2016, 187 000 logements sociaux ont été produits dans les 1 152 communes assujetties à la loi SRU, soit plus de la moitié de la production totale de Hlm en France. Ce résultat confirme la montée en puissance de la production dans ces communes, après des bilans faisant état de 87 000 Hlm en 2002-2004, 95 000 en 2005-2007, 130 000 en 2008-2010 et 140 000 en 2011-2013.

Des centaines de communes à l’origine, plutôt rétives au développement du logement social ont réalisé des efforts d’ampleur pour s’approcher progressivement voire dépasser l’objectif de 20 ou 25 % de logements sociaux, même dans des zones tendues où le foncier est rare et cher. C’est le cas de la plupart des grandes villes de France.

Mais ce constat encourageant ne doit pas masquer la mauvaise volonté manifeste de dizaines voire de centaines de communes. Taux d’atteinte dérisoire des objectifs de construction triennaux, focalisation sur les logements peu sociaux (PLS), taux de Hlm infime voire en baisse depuis 15 ans, récidive dans le refus de la loi... : ce palmarès des mauvais élèves de la loi SRU identifie ceux qui s’exonèrent de leurs obligations de solidarité territoriale ou contournent l’esprit de la loi, parfois depuis des années. Malgré un discours de sévérité accrue depuis quelques années du ministère du Logement, de nombreux préfets, localement, manquent encore cruellement de fermeté.

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Une bonne loi qui doit être encore mieux appliquée

Christophe Robert, délégué général de la Fondation Abbé Pierre, commente le 3^e palmarès de la loi SRU.

1/Pourquoi la Fondation a-t-elle décidé de publier ce nouveau palmarès ?

Avec ce 3^e palmarès, la Fondation se dote d’un vrai bilan qui va au-delà de la seule atteinte ou non des objectifs de la loi de la part des 1 152 communes qui y ont été assujetties au cours de la dernière période triennale (2014-2016). Il mesure notamment l'efficacité sociale de la loi SRU depuis le début de son application en 2002. En effet, une commune peut par exemple avoir rempli ses objectifs au regard de la loi durant plusieurs périodes triennales, en ayant majoritairement construit des logements sociaux haut de gamme (les PLS), et finalement sans remplir son rôle d’accueil des familles modestes et pauvres en attente de logements sociaux aux loyers les plus bas (les PLAI).

Ce palmarès permet également de constater que certaines communes passent entre les mailles du filet : elles n’ont pas atteint leur objectif et n’ont reçu ni constat de carence ni majoration de pénalités… la sévérité des préfets n’est pas la même sur tout le territoire.

Enfin, la Fondation peut confirmer aujourd’hui, au regard de l’application de la loi depuis 2002, que certaines communes sont manifestement et ouvertement multirécidivistes, ne respectant pas la loi depuis de trop longues années et ne remplissant pas leur devoir de solidarité. A ce titre lesdites communes doivent être beaucoup plus fermement sanctionnées.

2/Quels enseignements faut-il tirer de ce palmarès ?

Il y a deux constats majeurs. Le premier, c’est que la loi SRU est une bonne loi. Depuis 2000, la production de logements sociaux sur les communes assujetties à la loi SRU a globalement augmenté à chaque période triennale pour atteindre sur la dernière période 2014-2016, la moitié de la production totale de logements Hlm en France, soit 187 000 logements sociaux. Il est très important de rappeler que cette loi produit des effets positifs en terme de rééquilibrage territoriale de la production de logements sociaux et d'accès au logement des ménages les plus modestes.

Cependant, il y a malgré tout un certain nombre de communes – mais aussi de territoires - qui s’affranchissent scandaleusement de la loi… et ce sont souvent les mêmes. La résistance de communes est inquiétante dans la mesure où il y a clairement une volonté chez certains de défier la loi, ce que l’on ne peut tolérer. 56 % des 1 152 communes assujetties n’ont pas atteint leur objectif quantitatif ou qualitatif et en PACA, ce sont même 77 % des communes qui n’ont pas respecté leur objectif qualitatif !

3/L’État doit-il être plus ferme avec les communes carencées ?

Il s’est donné davantage les moyens de l’être depuis 2013 et la Fondation constate qu’il y a un volontarisme ministériel plus important qui s’est affirmé depuis trois ou quatre ans. C’est une bonne chose. Mais, et la Fondation l’a dit au sein de la commission nationale SRU, c’est encore insuffisant au regard de ceux qui se dédouannent volontairement de la loi.

La Fondation souhaite que les constats de carence soit plus systématiquement établis et que les nouvelles dispositions de la loi SRU votées en 2013 qui autorisent le quintuplement des pénalités financières soit appliquées avec davantage de fermeté. Elle en appelle aussi à une application effective de la possible substitution du préfet aux maires récalcitrants pour construire les logements sociaux manquants.

Sur les 649 communes n’ayant pas respecté en 2014-2016 les objectifs quantitatifs ou qualitatifs assignés sur la période, les préfets n’en ont proposé à la carence que 233 (soit 36 %). Après les interventions pressantes de la commission nationale SRU et du ministre du Logement, le taux a été rehaussé à 41 %... Mais cela reste bien inférieur à celui de la période triennale précédente qui avait atteint 56 %. Pour conforter l’application de la loi, la Fondation propose également de faire remonter l’établissement des carences aux préfets de région et non plus aux préfets de département qui, du fait de leur proximité avec certains maires, sont parfois peu enclins à les sanctionner trop durement.

La loi SRU, comment ça marche ?

Pour accroître et mieux répartir le parc social, la loi SRU de 2000 impose d’atteindre un quota de 20 ou 25 % de logements sociaux aux communes supérieures à 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) situées dans des agglomérations ou des intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

La période triennale 2014-2016 est la première de l’application des nouvelles dispositions de la loi SRU votées en 2013 portant l’obligation du taux de logements sociaux dans les communes assujetties à 25 % (l’ancien taux de 20 % devenant l’exception), pour des zones moyennement tendues. Le nombre de communes concernées par la loi SRU est ainsi passé de 1 022 à 1 152. Sur ces dernières, 730 soit 62 % ont une obligation à 25 %, 38 % se situant à 20 %.

Contrairement à la période précédente, les communes doivent se soumettre à un objectif « qualitatif » de répartition des logements produits entre les différentes catégories de logement : au moins 30 % de logements très sociaux « PLAI » et pas plus de 30 % (ou 20 % selon les cas) de logements peu sociaux « PLS ».

Si une commune n’atteint pas ses objectifs triennaux quantitatifs ou qualitatifs, l’État peut prononcer sa « carence », ouvrant ainsi la possibilité de majorer ses pénalités financières, de prendre le droit de préemption, d’attribution des logements sociaux et les autorisations d’urbanisme.